根据宪法第12修正案第2句 对我国将长期处于社会主义初级阶段的历史相位所做出了宪法判断，发展生产力，是我国走出社会主义初级阶段，最终实现国家目标的最为重要的手段，因此，在社会主义初级阶段，社会主义制度已然建立，但是我们仍然需要补上实现国家目标所不可或缺的一课：充分发展生产力，而自由的市场经济已经被证明是现有条件下发展生产力的最优选择，因此亦成为我国在实现社会主义的道路上无法绕过的地点。

[34]参见[日]大橋洋一：《行政法—现代行政過程論（第2版）》，有斐阁2004年版，第17～254页。[93][日]大橋洋一：《行政法—现代行政過程論（第2版）》，有斐阁2004年版，第16页。

其二，与此相伴的行政过程趋于复杂化。[7]特别是在方法论上，传统的行政法学解释方法论认为，对于具体的事项应当适用何种法律，必须以公私法的区分作为前提，即对于公法事项必须适用公法规范。[10]参见[日]橋本公亘：《公法の解釈》，有斐阁1987年版，第95～96页。上世纪70年代初行政过程论提出时，具有作为提出提起问题的法律解释的新视点的意义。[47][日]兼子仁：《行政法総論》，筑摩書房1983年版，第88页。

摘要:  日本传统行政法学被限定于以法律解释或法律技术分析的深化、法律体系的构建、合法性的维持等为内容的行政法解释学。行政过程是指行政目的达成过程的全体。随着诉权范围的扩大，法院审查的范围也不断扩展，不仅审查传统的给付行政和侵害行政领域，如建筑许可或警察命令的合法性，对于核设施的安全性、大学招生名额以及交通设施的设置等问题也都具有了审查权。

因此，对于行政法院的探讨仍然是一个未竟话题，对于我国行政诉讼改革依然具有重要的理论和现实意义。所以，有学者认为行政法院是司法国家理念的副产品或私生子，是人们无法达成其本来意愿时的不得已选择。判决行政案件的法官应当具备行政实务经验在创建行政法院时是一个达成共识的重要问题，而且在1960年《行政法院法》制定时也得到了重视。因此，在现代社会的多中心治理和调控的体系中，需要司法去监督行政立法，也需要司法在法律适用中发挥其形成功能来实现多元的法律创制，即法律续造。

但是，值得强调指出的是，行政法院在民主法治社会发挥上述诸多重要功能的前提是行政法院的独立和法官的独立。行政法官在判案时认可这些私人规范，并在实际上赋予其法律效力。

根据党的十八大三中和四中全会司法改革的精神，以及新行政诉法第18条第2款的规定，现在行政审判体制改革探索的重点是设立跨行政区划法院和法院人财物由省统管。[49] 3.法律续造 社会飞速变化，立法具有滞后性和抽象性，现代社会需要行政立法，但又需要对其进行监督和限制。对我国而言，在此值得强调的是行政法院可以发挥的民主保障、稳定社会和法律续造功能。王鹏：《独立行政法院否定化思考》，《行政与法》2008年第1期。

此外，还确立了行政诉讼中的法定听证程序以及理由说明等诉讼要件。[85] 而从德国的经验来看，在当今多中心治理和调控的现代社会法治国家，行政法院的功能不断扩大，已从传统的权利救济，扩展到了保障民主、稳定社会，法律续造以及建构和发展行政法学等功能。普鲁士行政法院的判决水平很高，对于法律问题把握清晰准确，普鲁士最高行政法院将其编辑成案例选，至1914年编纂了106卷案例汇编，获得很高评价。而决策者似乎亦未完全排除这一可能性。

联邦行政法院将这类规范定性为预先推定的专家鉴定。[41] 而对主观公权利，学界和实务界都进行了扩大解释，使间接受到行政命令实际影响的公民也可以起诉，即，不仅是行政措施的相对人，而且主观权利地位受到行政措施影响的第三人也可以起诉。

[9]此外，德、法等国家的行政法院有其产生的独特历史背景，当前也存在诸多缺陷和挑战，简单的拿来主义不符合我国的现实，需谨慎决策和借鉴。程琥：《国家治理现代化与我国行政法院设置问题研究》，《法律适用》2015年第2期。

[39] 在行政法院功能的争议中确定个人权利保护为首要目标，对行政诉法和行政诉讼实践产生了深远影响，使法治国家则通过司法救济国家（Rechtswegstaat）来实现。所以，行政法院发挥作用的前提是民主法治社会的有效运转。其次，其一直强调由于税法的特殊性必须保留单独的财政诉讼法。如果没有独立的行政法院对行政活动进行行之有效的司法审查，法治国的基本原则将只是纸上谈兵。王振宇：行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标，《法律适用》2015年第2期。[5] 滑璇：组建跨行政区划法院且行且近，《中国新闻周刊》总第689期，2014年12月18日刊发。

立法者为了应对快速的社会变化，仓促制定了很多法律，但其相互之间的矛盾冲突很多。其工作也被民众认为是认真和可靠的，得到民众的赞誉。

[16]19世纪中后期，经由莫尔（Robert von Mohl）、史塔尔（Friedrich Stahl）、贝尔（Otto Bähr）、格纳斯特（Rudolf von Gneist）等学者的努力，法治国理论进一步丰富和完善。行政法院和法官的独立是行政审判独立的鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。

有人甚至认为，行政法院面临的各种问题导致法治国家（Rechtsstaat）变为法治拒绝国（Rechtsverweigerungstaat）。豪普特曼提起行政诉讼败诉后上诉到最高行政法院。

代表这一主张的司法国家模式在争论中取得了初步胜利：1849年保罗教堂宪法第182条明确规定停止行政司法，一切违法行为均由法院裁判。例如，关于环境团体的诉权问题，学界在反思和发展对诉权扩大造成阻碍的保护规范理论的基础上，将环境团体诉讼分为两类：利己的团体诉讼（"Egoistische" Verbandsklage，指该团体为其成员的权益而提起诉讼）和利他的团体诉讼（AltruistischeVerbandsklage，指该团体提起诉讼是为了维护公共利益和客观法秩序，而不是保护个人权益）[62]，论证了利他的团体诉讼享有诉权的可能性，而且经过1978年德国律师法大会表决后提交立法和司法机关，为审判实践中引入属于客观诉讼的环境行政公益诉讼提供了理论支撑。[74]但行政法院和社会法院都明确表示反对，在政界也没有这种合并的意愿和计划。尤其是2014年底北京市四中院和上海市三中院的成立，被有些学者解读为行政法院之近似物，认为将来行政法院可以其为基础建立，目前的改革举措已隐然指向设立行政法院之最终目标。

若成立独立的行政法院，将可提供民意形成和讨论的公共平台，为公众合法表达民意提供制度化的途径，有利于保障公众民主的实现，可有利于改变目前信访不堪重负的局面，将纠纷更多纳入司法途径来解决。[86] 所以，笔者的观点是，是否成立行政法院是一个政治决断。

由此可见，对于行政法院的探讨仍然是一个未竟话题，对于我国行政诉讼改革依然具有重要的理论和现实意义。然而，由于种种原因，2014年11月1日通过的新修订的《行政诉讼法》并没有满足这一热望，官方反而明确表示近期内不会建立单独的行政法院。

行政行为的概念仅对法律救济的形式还有意义，对法律救济本身已毫无意义。[12] Hufen, Verwaltungsprozessrecht,§1, Rn.5. [13] Ramsauer,150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit - Jubiläum einer Unvollendeten,BDVR-Rundschreiben 2013,Heft 3,S.127. [14] [德]米歇尔施托莱斯 著：《德国公法史（1800-1914）》，雷勇 译，法律出版社2007年版，序言 第4-5页。

作者简介：喻文光，德国法兰克福大学法学博士，中国人民大学法学院副教授。他们认为，行政审判出现的问题很多是司法体制面临的共性问题,应当通过统揽性的司法改革予以整体解决。王振宇：《行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标》，《法律适用》2015年第2期。[59]例如，联邦行政法院在一系列的大型基础设施规划争议案件（1974年的Flachglas案和1986年的慕尼黑机场案）中确立规划利益衡量时应当考虑的权利、程序、标准等，推动了规划法中关于利益衡量问题的研究。

1849年3月，民选的法兰克福国民大会在保罗教堂制定德意志帝国宪法（也称之为《保罗教堂宪法》）。而通过利用现有的铁路法院系统的改革契机和各种软硬件资源，借壳上市将铁路法院置换为行政法院，亦可回应反对者对于成立行政法院成本过高的质疑。

因此，多年来的行政审判体制改革的焦点集中于行政诉讼管辖改革，如异地管辖、提级管辖以及集中管辖等，但成效并不显著。[50] 行政法院在1945年后作出了一些重要的判决，促使行政机关认真对待宪法，实施宪法，并且改变了行政法的一些重要内容，例如强调了法律保留、改造了特别权力关系理论，同时以平等原则、比例原则或基本法第12条的营业自由来约束行政机关的自由裁量权。

而《保罗教堂宪法第》182条规定的停止行政司法，一切违法行为都由法院来裁判，反映了当时的理论争议，也对之后行政法院模式的选择产生了影响。但这些争议的核心都指向一个根本性问题：如何在法治国家原则指引下实现行政权和司法权的分立与制约以及如何保障公民基本权利。